Top
專題報導

【法規】從理論面探討食品安全的刑事法規範

2010/07/30 09:48所謂民以食為天,食品安全與我們日常生活息息相關,然而現代社會工業化的結果,食品的生產過程越來越不透明,添加物的使用也越來越多,還有許多誇大不實的廣告,使得消費者在購買食品時,面臨到的風險越來越多。在這樣的情況下,必須制訂許多法令來保護食品安全,在我國對於食品安全有綿密的法律系統加以保護,但是多集中在行政法令為主,民事求償機制亦屬健全,惟損害賠償對大廠商來多嚇阻效果並不大。而刑法對食品安全的保護是最有嚇阻性和嚴厲性的機制。

刑法的法律效果是所有法律中最嚴厲的,因此使用刑法必須慎重,必須符合刑法的最後手段性與謙抑原則的要求。使用刑法來保護食品安全,是不是妥當?從刑法的保護客體觀之,刑法保護客體為法益,每一個刑法條文都必須有一個符合其保護正當性的法益存在,而食品安全事件主要侵害為社會法益,食品衛生管理法第1條揭示為管理食品衛生安全及品質,維護國民健康,特制定本法,可以知道該法亦有保護個人身體健康法益的意涵在裡面。

而從刑法目的來看,食品安全犯罪多半是商人所為,透過犯罪取得鉅額不法利益,故以罰金刑配合沒收、追徵、追繳及抵償的使用,使行為人得到金錢上的損失,符合應報理論的精神;使用自由刑與罰金刑做為法律效果規定在食品安全法規,對於市場上其他的食品業者亦可達到嚇阻效果,尤其是自由刑的規定,使一般的食品業者不敢違法製造不良食品,以免身陷囹圄,亦符合一般預防理論的精神;另外亦如上述,食品安全犯罪的行為人多半是商人,本來想藉由食品安全犯罪取巧得到高額利益,但是因為犯罪被逮,反而被處以罰金,甚至自由刑使之有一段時間無法正常經營事業,則原本想賺大錢的希望落空,偷雞不著蝕把米,反而受到鉅額損失,則行為人今後如理性審慎的思考,將大大減低其從事食品安全犯罪之動機,達到刑法特別預防之目的。

另外,我國行政法規對食品安全保護雖然嚴密,但是嚇阻效果並不大,民事損害賠償制度,縱使有懲罰性損害賠償,金額還是不大,無法對大企業有效嚇阻,只有刑法法律效果中的巨額罰金刑還有自由刑能夠發揮較大的嚇阻效果,而食品安全危害社會及大眾健康甚鉅,有必要用刑法加以規制,使用刑法規範食品安全犯罪亦符合刑法的最後手段性。整體而言,使用刑法對食品安全加以保護,是妥適的。 而刑法就立法體例的不同,可分為主刑法與附屬刑法。我國食品安全犯罪的刑法規定,有規定在主刑法中的,如刑法第191條及第191條之一,但是多數皆規定在附屬刑法中,只要也跟食品安全是以行政法規制為主有關,包括我國食品安全的基本法──食品衛生管理法,也是一部行政法規。我國規範食品安全的附屬刑法法規主要分布在食品衛生管理法、健康食品管理法及畜牧法當中。將之規定在主刑法中及附屬刑法當中其實各有利弊,主刑法較易為被規範的對象得知,並且遵守,而附屬刑法不具有刑事法典的形式,所以易於隱蔽其刑罰的威嚇性。

然而以立法體例一致性加以觀察,如食品衛生管理法是一部完整規範食品安全的行政法規,有其縝密的架構,如果將附屬刑法單獨抽離出規定在刑法中,恐有體例不完整的疑慮。至於主刑法與附屬刑法的適用關係,實務上多認為基於特別法優於普通法之原理,附屬刑法應優先主刑法而適用,但是此見解為學界所批判,認為兩者間並沒有特別法或是普通法的關係,而是平行關係,所以兩者適用上如果發生競合,應該依據想像競合從一重處斷。

在我國主刑法中規定食品安全犯罪的條文只有兩條,分別是刑法第191條及第191條之一。刑法第191條的立法較早,因此規範較為簡陋,構成要件僅僅規範有關製造、販賣或意圖販賣而陳列妨害衛生之飲食物品或其他物品,法律效果方面,刑度也較低,自由刑為六個月以下,有過輕疑慮,罰金刑一千元更是沒有跟上時代的演進,有不合時宜之處。其規範模式為抽象危險犯,由於本條文與食品衛生管理法第11條有競合發生的高度可能性,實務上亦相當少用到,是否因此沒有存在必要性?本文並不認為,因為食品衛生管理法是具體危險犯的規範模式,在保護階段上面,食品衛生管理法為較後之階段,而刑法第191條為前階段的保護,如果沒有達到「致生危害人體健康」的程度,就不能依據食品衛生管理法第34條加以處罰,但是還是可以視情形適用刑法第191條,因此刑法第191條也算是補充了食品衛生管理法第11條不足之處。

至於刑法第191條之一,立法背景是因為社會上許多仿照日本千面人事件的食品下毒案件層出不窮,原本的刑法恐嚇取財罪由於刑度過輕,且不一定該當這種犯罪事實,不足以應付此類案件,故仿照日本「防止流通食品下毒等特別處罰法」第九條之規定,對於此類行為設立刑法第191條之一專條加以處罰,本條文構成要件主要是行為人針對特定的食品下毒,與本文所要討論的一般食品安全犯罪乃普遍性食品衛生問題有很大的不同點,犯罪的動機和主體在實際案例也幾乎南轅北轍,該條文的適用常常與刑法恐嚇取財罪與故意殺人罪競合,而立法上存在一個問題,就是加重結果犯的規定在實務上甚難想像有適用的餘地。

至於我國對食品安全加以保護的刑事法律中,附屬刑法為規範的主力,分布在食品衛生管理法、健康食品管理法及畜牧法當中。其中又以食品衛生管理法為重點,因為他是我國食品安全的基本法,本身是一部行政法規,但是卻因為該法第34條的關係,使得同法中許多原本法律效果為行政罰的規範,如果有「致生危害人體健康」得具體危險,都會有刑罰的法律效果,也因為這樣,使得食品衛生管理法當中許多的條文都是附屬刑法的構成要件。因此,在對於這些法條逐條研究之後,看到一些問題,就是許多法條的構成要件規範的並不明確,是需要司法機關加以解釋的,這或許是行政法上的不明確法律概念。但是在進入法院之前,行政機關對之裁罰或取締通常也會有一個標準,因此自己發佈許多的函釋或是行政命令加以解釋,當案件進入法院,司法機關卻大多尊重這些函釋或命令對法條的解釋,似乎把其當成行政機關的判斷餘地。惟刑事法的領域中,對法條明確性的要求是很高的,而且縱然因為文字本身的缺陷,無法達到百分之百明確,解釋的機關也不應該是行政機關,因此本文認為,明確性原則是罪刑法定主義之下位概念,一體適用於刑事法律,當然包括附屬刑法,而食品衛生管理法當中許多的法條都違反了明確性原則的要求,一般人民見到條文也不見得能夠知道自己是否違法,因為法條有許多模糊的空間,比方該法第11條第一項第三款「有毒或含有害人體健康之物質或異物」、第九款「從未於國內供作飲食且未經證明為無害人體健康」;食品衛生管理法第15條第二款「易生不良化學作用」、第三款「其他足以危害健康者」;食品衛生管理法第19條第一項「不實、誇張或易生誤解」、第二項「醫療效能之標示、宣傳或廣告」,以上法條條文之文義,則皆有語嫣不詳,不明確之處,宜修法使之更加明確,如有技術上的困難,可利用空白刑法的方式委託行政機關制定標準。

另外,食品衛生管理法當中值得注意的是,也有許多空白刑法的規定,刑事法規中有極少部分的條文中只有規定罪名和法律效果,構成要件的禁止內容委由其他法律或行政規章或命令部分加以規定補充,這就是空白刑法。食品衛生管理法乃為一行政法規,又為一涉及高度專業性的法規,自然涉及許多標準或是公告事項,這些事項無法一開始就明確的列在法條中,因為有可能經由時間的演變和科技的進步而有所變動,且由於高度的專業性,行政主管機關對其制定的方式也較為熟悉,所以必須委託行政機關加以訂定,如果法律效果為刑責,就是空白刑法,空白刑法為罪刑法定主義的少數例外,一般學界認為可以允許,本文亦表贊同。

而在我國,食品與藥品由不同的法令加以管制,彼此界限清楚,這就是承襲國外的食品與藥品二分法制度,然而有一種食品介於兩者之間,或稱為機能食品或稱為健康食品,以往在我國無法可管,造成不實廣告隨意播放,不具功效卻亂宣稱的食品到處販賣。故立法院於 民國八十八年二月三日 立法通過健康食品管理法,從此健康食品成為一個法定名詞而非商業名詞,欲使用該名詞於產品或是宣稱、廣告、標示關於此類功效,都必須要經過主管機關的事前許可核准始可,否則會有刑責的制裁,健康食品管理法中有若干附屬刑法的規定,主要規定在該法第21條、第22條、第23條,經由這些條文連結到同法其他條文,如第6條、第10條、第11條、第12條、第13條,這些條文都因此成為刑法的構成要件,逐條研究後找到一些問題點,如同食品衛生管理法,該法部分條文違反罪刑法定主義之明確性原則,另外空白刑法的運用也是該法的一大特色。

而畜牧法中也有關於食品安全的附屬刑法,畜牧法是一部為了輔導及管理畜牧事業而定立的法律,其中規定家禽家畜的養殖所應該遵循的規則,從畜牧場到屠宰場,都在該法規定範圍,而畜牧法中有一條附屬刑法條文,即畜牧法第38條,當中連結到同法一些條文使之成為附屬刑法的構成要件,包括畜牧法第12條之一、第29條、第32條、第37條,逐條研究後,其中畜牧法第38條規定「情節重大或一年內再犯」乃構成刑責的要件之一,有學者認為,除非我們接受對法益維護密集攻擊所彰顯出的危險性格也有刑罰的正當性,否則因為「一年內再犯」而給予刑責處置會過於牽強。而情節重大的解釋也有很多的模糊空間,不過實務運作上由於法院判決的累積,已經可以歸納出一套見解,包括(一) 手段與實施之行為與程度;(二)違反畜禽屠宰管理義務之程度;(三) 違反畜禽屠宰管理之數量;(四)有無危害人體健康之虞或損害之程度;(五)行為破壞社會秩序之程度。等因素來加以認定。至於畜牧法第38條與許多法律在適用上都會產生競合的現象,包括刑法第191條、食品衛生管理法第11條第一款、刑法第339條詐欺罪及廢棄物清理法,也是適用上必須注意之處。

由上可知食品安全在我國,除了行政規範及民事賠償制度之外,刑事法的保護亦十分綿密,就國民健康的立場觀之,乃值得欣慰之事,但是就食品業者的角度觀之,則必須多加注意與研究,以免不小心觸及到刑事責任。

通律法律電子報第119期
"通律法律事務所智財部" tong_li@seed.net.tw
  【法規】從理論面探討食品安全的刑事法規範 (下載次數:377)
驗證碼